* Compte rendu de la table ronde qui s’est déroulée lors de l’université d’été d’Animafac le 19/09/09 de 17h30 à 20h

 

Intervenants
Serge Depaquit : vice-président de l’Association pour la démocratie locale et sociale (ADELS)
Héloïse Nez : doctorante en sociologie et chargée d’études à l’ADELS

Animatrice

Nadia Bellaoui : secrétaire nationale à la Ligue de l’enseignement et ancienne déléguée générale d’Animafac

Introduction, par Nadia Bellaoui

Tout au long de l’université d’été, l’idée a été développée que l’on ne peut se contenter d’une démocratie de délégation, pour formuler une conception plus participative de la démocratie. La question posée a été celle de la recherche d’une dynamique qui permet de proposer un approfondissement de la dynamique politique et de la place qui peut y être faite pour les associations.

Comment penser l’articulation d’une démocratie participative avec les pouvoirs ? À quoi pourrait correspondre une démocratie participative à venir ? Les associations ont-elles vocation à y être ? Comment, pour elles, faire partie de cette mouvance ?

Pourquoi régénérer la démocratie ?
Intervention de Serge Depaquit

À quoi participe-t-on ? L’ADELS est une association qui va fêter ses 50 ans. Elle s’est consacrée à la démocratie locale ainsi qu’au développement en général et édite la revue Territoires qui traite de ces sujets. Elle a « les mains dans le cambouis », et travaille notamment sur la mise en place de conseils de quartier, mais aussi de budgets participatifs, de processus d’évaluation démocratique, de questionnaires. Tous ces instruments sont des instruments de la démocratie participative. Mais il ne sert à rien de multiplier les dispositifs si on ne sait pas quel sens ils ont.

Le contexte actuel, relativement à la question du rapport des citoyens à la représentation politique et aux élections, est celui d’une montée de l’abstention qui a doublé en 25 ans. C’est un phénomène profond, qui concerne toutes les couches sociales, et plus particulièrement les couches populaires, et se manifeste à tout type d’élections, nationales aussi bien que locales. Il n’est pas purement français et touche également les autres pays industrialisés.

L’abstention est un véritable problème du monde moderne. On peut distinguer trois facteurs de celle-ci :

  • la question du sens, le fait qu’il y ait une incertitude quant au sens et à l’utilité de son vote, pour soi et pour ses enfants
  • la crise sociale
  • l’éclatement des lieux de la décision, le fait que les décisions politiques soient prises à des niveaux territoriaux différents, qui pose problème à la démocratie car on ne sait pas toujours à quel niveau se régulent les questions.

Dans ce contexte, à quoi participe-t-on ? Quelle est la place du citoyen ? A-t-il un rôle à jouer dans la décision ?
Une des raisons de la perte du sens est qu’aujourd’hui, si les actions publiques qui concernent l’avenir sont élaborées et discutées pendant la campagne électorale, elles ne le sont que partiellement, et le sont davantage au moment où elles se construisent. Tout ceci pose la question fondamentale de la souveraineté populaire. Pour Rosanvallon, il faut penser une souveraineté complexe. La souveraineté s’exprime par l’élection des représentants du peuple mais il y a d’autres expressions possibles de celle-ci, qui sont importantes dans la construction de la politique et donc de la décision. La question qui nous est posée, de manière très globale, est de savoir comment on gouverne et la place qu’on accorde au citoyen aux différentes échelles. Par exemple, quand on travaille sur le projet du Grand Paris, qui va regrouper douze métropoles, cette question se pose.

Même à des échelles de décision qui paraissent éloignées, les citoyens peuvent être intéressés et concernés. Si on prend l’exemple de l’Europe, sur la question des côtes et de la sécurité maritime, cela concerne tout le monde et le gens comprennent que l’Europe est un niveau pertinent pour réfléchir à ces sujets. Cela vaut également pour la question de la sécurité alimentaire. La proximité ne se réduit pas forcément à ce qui se passe à côté de chez soi ; la proximité doit également être comprise comme proximité d’intérêt : beaucoup de questions sont proches du citoyen sans pour autant qu’elles renvoient à quelque chose qui se passe devant chez lui. Il faut prendre en charge ces aspects là si on veut renouveler la démocratie, car on ne participe sérieusement que si l’on a l’impression que ce l’on fait, dit ou délibère a une influence sur ce qui va se faire et qui nous concerne.

Il faut qu’il y ait des dispositifs qui font que ce qui est dit, discuté et élaboré soit pris en compte. On est ici sur l’idée de processus décisionnel. Une décision aujourd’hui ne se prend pas comme il y a cinquante ans. Le monde moderne offre des possibilités qu’il faut exploiter pour donner leur place aux citoyens dans les processus de décision.  Car une décision aujourd’hui est un processus, le résultat de la mise en cohérence d’un ensemble de savoirs, de compétences et de légitimités. Il faut imaginer les outils démocratiques qui permettent de construire ceci aux différentes échelles territoriales. Par exemple, si on prend les évaluations, celles-ci sont conçues en général comme un regard après-coup par des experts, mais l’idée qu’en a l’ADELS est que l’évaluation est un processus qui fait partie du processus décisionnel et qui doit être pluraliste. Fait en rapport avec la population, ce processus est formateur d’un jugement.

La démocratie est la construction de jugements publics, c’est-à-dire qu’elle repose sur la capacité des gens à s’approprier les enjeux en rapport avec l’action publique. On observe ceci au niveau des Agenda 21, qui concernent les questions de développement durable. En général, ils sont élaborés dans la concertation. Mais cela ne suffit pas, car dans leur suivi et mise en œuvre une grosse partie des citoyens est oublié, or c’est là que le rapport à l’action publique et à la compréhension de ce qui se construit, c’est-à-dire au fond à l’intérêt de la politique, peut se faire.

À tous les niveaux territoriaux, il faut donc penser cette capacité d’implication du citoyen en rapport avec l’action publique, sans croire que la seule base pour cela soit la réunion de quartiers, mais aussi à d’autres échelles qui concernent tout autant directement la vie des gens.


Regard sur les formes de démocratie participative mises en œuvre dans les politiques urbaines locales

Intervention d’Héloïse Nez

On observe depuis les années 1990 une multiplication des expériences participatives à l’échelle locale, dans des contextes variés, notamment dans le champ de l’urbanisme, de telle sorte que la participation et la délibération sont devenus des impératifs des politiques de transformation urbaine.  Quels sont les facteurs de ce succès ? Quels sont les dispositifs existant et quels sont les objectifs qu’ils se donnent ? Comment ces dispositifs mobilisent-ils les savoirs citoyens et les font s’intégrer à la décision publique ?

La thématique participative a des racines anciennes. La demande de démocratisation, de décentralisation, de partage des pouvoirs était déjà au centre dans les mouvements sociaux urbains des années 1960 et dans la thématique autogestionnaire qui s’est développée dans les années 1970, avec des expériences comme les groupes d’action municipale, dont la plus emblématique est l’expérience d’Alma gare à Roubaix où un collectif d’habitants, en réaction à un projet de rénovation d’un quartier populaire, a mobilisé une contre-expertise qui a débouché sur un contre-projet et des formes de gestion participatives. La plupart de ces mouvements ont été dirigés par des membres des classes moyennes et s’ils sont restés relativement marginaux leur héritage a cependant irrigué la politique de la ville et les logiques de décentralisation.

Aujourd’hui, c’est dans un contexte renouvelé que la thématique participative réapparaît, avec des attendus différents. Le contexte est celui de la crise de la représentation politique, qui s’accompagne d’une contestation du pouvoir scientifique et technique, qui remet en cause les oppositions traditionnelles entre les spécialistes et les profanes. On assiste donc à un renouvellement des pratiques de planification urbaine. La notion de projet urbain a ainsi émergé en France à partir de la contestation de l’urbanisme planifié et centralisé des années 1960, pour lui substituer une approche plus proche du terrain et faisant appel aux habitants.

On peut distinguer trois objectifs principaux auxquels cherchent à répondre les dispositifs participatifs :

  • améliorer les politiques publiques locales en intégrant le savoir d’usage des habitants
  • répondre à la question sociale en s’appuyant sur la participation
  • réhabiliter et  redonner sa légitimité au pouvoir public en rapprochant les gouvernés des gouvernants.

 

Les dispositifs diffèrent selon :

  • l’intensité de la participation (information, délégation de pouvoir, consultation, collaboration, etc.)
  • la temporalité (processus ponctuel sur un sujet précis, processus plus réguliers)
  • les dynamiques de participation (top-down ou bottom-up)
  • les modes d’organisation (conseils de quartier, budgets participatifs, jurys citoyens, etc.).

 

Ils se distinguent également selon les publics auxquels ils s’adressent :

  • citoyens organisés (associations, syndicats, SICA, etc.) avec un risque de monopolisation de la parole par les dirigeants des associations connues aux détriments de la population en général
  • citoyens mobilisés (assemblée ouverte à tous les habitants, etc.), mais ces dispositifs souffrent le plus souvent, en France d’une sous-représentation des classes populaires
  • échantillon représentatif de citoyens, comme par exemples les conseils de quartier du XXe où la majorité des conseillers sont tirés au sort sur liste électorale, ou encore les jurys citoyens à Berlin ; lorsque le nombre de personnes tiré au sort est suffisant cela permet une participation des différentes classes sociales, avec un risque d’affaiblissement de la mobilisation associative
  • l’ensemble des citoyens dans le cadre d’un référendum, qui peut être organisé au niveau local dans le cadre d’un projet urbain.

Dans les faits, de nombreux dispositifs combinent ces différentes modèles. Des conseils de quartier sont ainsi composés de différents collèges  : un collège d’élus, un collège d’associatif, un collège de citoyens tirés au sort.

La place des associations fait souvent débat : quelle place donne-t-on aux citoyens qui sont déjà organisés et à ceux qui ne le sont pas ? À Cordoue en Espagne, un conflit assez fort a émergé sur ce sujet lors de la mise en place du budget participatif fondé sur une participation individuelle, sans que de place particulière soit donnée aux associatifs. Une partie du monde associatif a boycotté ce processus pour revendiquer la reconnaissance d’une place particulière pour les associations, ce qui a conduit à l’élaboration d’un nouveau modèle leur donnant davantage de poids.

Chacun des types de dispositif met en valeur les questions qui lui sont liées : quel public cherche-t-on à associer ? Quel enjeu : informer, collaborer, déléguer ? Comment les élus et les professionnels se placent-ils ? Malgré une institutionnalisation progressive, les objectifs restent flous et les méthodes peu contrôlées. On observe une introduction progressive de la participation dans la loi, depuis le droit d’information en 1992 jusqu’aux conseils de quartier en 2002 en passant par la démocratisation de la procédure des enquêtes publiques ou l’obligation d’associer la population aux plan d’urbanisme. Cependant, les modalités de mise en œuvre n’étant jamais précisées par la loi, toute latitude est laissée aux interprétations les plus minimalistes. La dimension participative du projet urbain est donc renvoyée aux instances locales sans réflexion générale sur les moyens de sa mise en œuvre et ses objectifs.

Plusieurs défis sont communs à ces démarches :

  • l’échelle : si la proximité favorise l’ancrage du débat dans des enjeux concrets, elle comporte un risque d’enfermement
  • la participation dont l’ampleur quantitative reste faible au regard de l’ensemble de la population, avec des problèmes de sous-représentation de certaines catégories comme les femmes, les jeunes, les personnes d’origine étrangère, ce qui pose le risque d’une appropriation de l’espace public par certaines catégories sociales
  • l’efficacité : on reproche souvent à ces dispositifs de représenter une perte de temps et d’argent sans améliorer en contrepartie la gestion urbaine, théorie infirmée par les expériences d’intégration des savoirs citoyens aux dynamiques de projet.

Quelle est alors la nature de ces savoirs citoyens ? Quelles connaissances peuvent-ils mettre en œuvre et comment peuvent-ils être pris en compte ? On distingue trois grands types de savoirs citoyens :

  • les savoirs d’usage, exprimables individuellement ou collectivement (via une association de quartiers)
  • les savoirs professionnels basés sur une expertise technique
  • les savoirs militants, acquis en participant à une association ou à un dispositif participatif.

Les savoirs sont parfois mobilisés par les pouvoirs publics, notamment les savoirs d’usage dont la légitimité repose sur la pratique du territoire par les citoyens, mais ils peuvent aussi être revendiqués par les citoyens. Il s’agit le plus souvent des savoirs professionnels et militants, mobilisés par des individus ou des associations pour faire valoir leurs intérêts qui sont surtout des intérêts de classe moyenne. Leur légitimité s’appuie sur une expertise technique ou associative : est réclamé un statut d’expert et de citoyen, et non pas simplement d’usagers.

Certains savoirs sont cependant exclus, du fait de l’absence de certaines catégories de la population. L’exclusion de ces savoirs est en partie due au format des dispositifs participatifs, aux horaires, au lieu de la réunion, au mode d’animation, à la disposition de la salle, au niveau de langage, à l’accès à l’information. Cette exclusion recoupe des logiques sociales et quand aucun mécanisme spécifique n’est mis en place pour favoriser leur expression, leur légitimé n’est pas reconnue.

Les savoirs citoyens sont plus ou moins intégrés à la décision et pris en compte de manière plus ou moins directe. Dans les budgets participatifs qui sont mis en place en Espagne et au Brésil, l’accès direct à la décision est donné aux citoyens sur une petite partie du budget d’investissement de la ville, alors qu’en France tous les dispositifs participatifs restent dans leur grande majorité consultatifs : les élus tirent leurs conclusions après avoir écouté les habitants lors d’un débat.

La question soulevée ici est la suivante : jusqu’où souhaite-t-on aller dans la participation des habitants ? Souhaite-t-on réellement leur déléguer une partie du pouvoir technique et politique ou rester dans une division relativement classique du travail entre élus, professionnels et citoyens ?

Discussion générale

Plusieurs remarques et questions ont été posées par l’audience, portant notamment sur les points suivants :

  • les possibilités de développer de nouvelles formes pour inciter les catégories sous-représentées à participer
  • l’existence ou non d’un changement de perception des politiques publiques pour ceux qui ne participent pas
  • la légitimité de l’injonction à la participation et les limites de la recherche du consensus à tous prix
  • la construction de l’intérêt général à travers ces dispositifs et leur contribution à l’efficacité de l’action publique
  • les aspects techniques de l’organisation de ces dispositifs (qui préside ? qui rédige les comptes rendus des débats ? etc.).

Pour répondre à la question de la sous-représentation de certaines catégories, certaines formes nouvelles de participation ont été imaginées, afin de sortir du cadre trop traditionnel des débats, avec estrade, prises de paroles, qui peuvent intimider certaines personnes. À Aubervilliers, des coordinateurs de quartier ont ainsi participé à la mise en place de « ballades urbaines », qui permettent des contacts entre élus et citoyens moins rigides. Sur un autre aspect, sont également prévus des services levant les freins à la participation : à Séville par exemple, pour toutes les réunions, des crèches sont mises en place et les transports sont remboursés.
Mais la meilleure manière de faire participer les gens, au-delà de toute injonction, est de faire en sorte qu’il y ait un impact de ces processus de participation sur la vie des gens et qu’ils puissent ainsi en mesurer l’intérêt.

L’un des objectifs de la démocratie participative est de permettre un changement de perception de l’action publique. La finalité des dispositifs représentatifs est d’ordre éthique, mais concerne également l’efficacité de l’action publique et donc de la représentation que l’on s’en fait.

Les processus participatifs peuvent contribuer à favoriser l’intérêt général, en ceci qu’ils en renouvellent la conception. On passe ainsi d’une habitude de pensée où l’on croit que l’intérêt général s’élabore au niveau des instances politiques avant d’être porté à la compréhension des citoyens à une construction de l’intérêt général par les citoyens dispersés qui découvrent progressivement des problèmes qui les concernent et commencent à formuler un intérêt commun. L’intérêt général est une construction évolutive, ce qui suppose que nous fassions évoluer nos modes de pensée et la démocratie doit tenir compte des modes d’expression de la souveraineté populaire pour laisser place à tous les groupes : plus que de démocratie participative, c’est de démocratie délibérative qu’il faut parler au final, pour repenser les processus de décision et les termes du contrat démocratique. Il faut trouver des formes de citoyenneté active permettant l’implication des citoyens, où les personnes se sentent concernées et écoutées pour que les démarches prennent sens.

Pour autant, les espaces de débat participatif ne sont pas seulement des espaces consensuels, mais bien plutôt des espaces conflictuels : des conflits y sont exprimés mais des solutions acceptables pour tous sont trouvées par la mise en commun ; la limite étant que parfois on se cantonne à des solutions médianes.

Au niveau des aspects techniques, ceux-ci varient selon les dispositifs et le temps. Par exemple, dans les conseils de quartier du XXe arrondissement de Paris, c’était au départ le maire qui choisissait les sujets et présidait, puis le président a ensuite été choisi au sein des conseils, et une autonomisation progressive a été effectuée au niveau de la fixation de l’ordre du jour et de la rédaction des comptes rendus. En France, ce sont les élus qui animent les débats, ce qui n’est pas le cas en Espagne où les élus sont assez peu présents.

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